2003年12月，国务院办公厅应急预案工作小组的成立，标志着我国应急预案体系建设第一轮过程的开始。按照“横向到边、纵向到底”的原则，各级地方政府及其部门编制的总体预案、专项预案和部门预案陆续就绪，至2005年初框架初成。2008年汶川地震之后，以国家总体应急预案的修订为开端，现有的预案体系开始了以完备化、可操作化和无缝衔接为主要特征的战略转移，启动了预案体系建设的第二轮过程。因此，在准确判明应急预案法律属性的基础上，界定应急预案在现有应急规范体系中的位置，对于把握预案建设的未来方向，进一步明确我国预案体系建设的指导方针，无疑有着基础性的意义。
　　应急预案是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、减低事故损失而预先制定的有关计划或方案。其目的是解决“突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做”的问题。既然应急预案旨在为突发事件应对中一切可以预设的问题提供指南，那么，预案在性质上是否构成一种行政法律规范呢？如果是，它又是如何在应急管理过程中发挥其规范和指引作用的昵？
　　从本质上说，应急预案并不是一种法律规范，并至少在以下三个方面区别于后者。第一，应急预案在内容上并不创设新的权利义务，而仅仅是根据特定区域、部门、行业的个别需求，对法律业已创设的权利、义务进行抽取、梳理、组合、解释的结果，是各种应急法律规范在特定范围内的具体实施方案。第二，政府编制应急预案的目的是在既有的制度安排下尽量提高应急反应的速度，而非从无到有地创制一种具有约束效力的制度安排。应急预案作为一种建立在假设、预测、推理基础之上的较优各选方案，不排除在危机真正来临时被更优方案取代的可能。第三，应急预案在外部功能上，主要不是为了谋求一般民众的遵守和服从，而是通过预案的启动对社会产生感召、动员、宣示等作用。
　　基于这种认识，无论在理论上还是实务中，人们都将各级各类预案作为在法律上具有同一属性的事物来看待，即把预案视为应急法律规范的具体实施方案，其差别只在于所实施的法律有所不同而已。发达国家的实践，也已经印证了这一点。但在我国，应急预案体系的建设是在应急法律规范体系远未完善的前提下进行的，因此，部分应急预案的性质和功能已经在实践中发生了变化，并由此产生了重新定位应急预案并调整其建设方针的必要。
　　一、应急预案在我国的特点
　　应急预案在我国当前的特点，突出表现为两个方面：一方面，绝大多数高阶（国家和省两级）预案成为应急法律体系的一部分；另一方面，低阶（省级以下）预案由于对高阶预案的过度模仿而有被虚化的危险。
　　（一）成为应急法律规范的高阶预案
　　自2004年以来，国务院将“一案三制”——应急预案、应急体制、应急机制、应急法制——概括为我国应急体系建设的核心内容。
　　通过考察可以发现，当前绝大多数高阶预案（主要是国家和省两级预案）一方面可操作性明显不足，很难在突发事件应对实践中作为工作方案充分满足使用，另一方面却以大量篇幅对应急管理各环节中的权力、职责、权利和义务进行分配和设定。分析表明，这些高阶预案在事实上创制了一系列重要的应急管理制度，诸如规定了各类应急管理机构——包括应急指挥机构及其办事机构、专家咨询机构、应急救援队伍的设立和职责。对这些制度的创设，也恰恰被认为是编制此类预案的核心目标。《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》就专门指出，应急预案的制定、修订应“紧紧围绕应急工作体制、工作运行机制和法制建设”等方面进行。高阶预案还对某些法律上没有完整设定的权利义务作出了重要补充，诸如对突发事件分级标准和危机预警分级标准的确定，有的预案甚至修改了法律、法规中掰有的分级标准，如《国家突发地质灾害直急预案》便对《地质灾害防治条例》中的分级标准有所改动。离开这些补充性的规定，大量应急法律规范将无从实施。而从这些规定的目的来看，对内对外都具有显而易见的约束力，已经具备了法规范的属性。这些高阶预案以实施法律之名，在应急法律体系远不完善、严重缺位的情况下，正替代后者在事实上对应急管理实践发挥着重要的规范和指引功能，其自身已经成为应急法律体系的一部分。 
　　（二）因过度模仿而虚化的低阶预案
　　在应急预案的编制过程中，下级预案在编制方式、编制技术、框架结构等方面对上级预案有所沿用，在所难免。在我国，《中华人民共和国突发事件应对法》第17条提出“国家建立健全突发事件应急预案体系”，但并未对预案编制和修改的程序与方式作出明确规定。在实践中，应急预案的编制遵循了自上而下的路径。这固然有下级机关业务水平有限、积极性不高等问题，但与预案编制的指导方针更有着密切关系。
　　在中央政府，根据2004年《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》（国办函【2004】33号）的规定，有关部门和单位制定、修订相关预案时需要参考该框架指南。尽管各编制主体“根据突发公共事件的性质、类型和自己的实际情况，可以适当增减或修改相应内容，调整结构”，但以该指南为参照物编制出来的各种预案，在结构和内容上便难免趋同。国务院及其部门编制应急预案之后，又以自身为模板，提出地方各级政府及其部门的应急预案编制框架，让后者“依葫芦画瓢”。由于下级机关在制定应急预案时，对自身特殊性的考虑严重不足，而是照搬照抄上级预案的编制指南，造成低阶预案的模式化现象严重。
　　从本质属性上看，各级应急预案都是应急法的具体实施方案，具有相同的法律性质和作用原理，不同层级间预案的差别仅仅在于所应对的突发事件在级别、规模上有所不同。下位预案对上位预案的适度沿用和模仿有利于促进上下级预案间的衔接与协同。但在我国当前，低阶预案对高阶预案过度模仿的后果，将直接造成其自身功能的虚化。如上文分析，我国的许多高阶预案已经成为应急法规范的一部分，其规范指引功能远重于实战操作功能。由于这种“以案代法”的过渡性安排为当前应急管理的现实所必须，因此，高阶预案在可操作性上的欠缺情有可原。但对于省级以下的低阶预案来说，由于其创制或补充法律制度的空间已经收缩殆尽，应定位为操作方案。但是，由于预案编制方针和具体编制过程中对上位预案的过度模仿，已经导致这些低阶预案的可操作性受到严重损害。如果说高阶预案在性质上的变化是“失之东隅、收之桑榆”的话，那么，低阶预案因过度模仿而造成的功能虚化，则完全背离了国家建立应急预案体系的初衷。
　　（三）两类预案在性质与功能上的分化
　　在整个国家的应急体系中，应急预案是应急法律规范和应急管理实践之间的“媒介”。普通的法律规范可以直接作用于社会生活实践，而应急法律规范则往往不能。根本原因在于，以普遍性、确定性调整为主要特征的法律，与具有个别性、不确定性的突发事件及其应对过程之间存在着天然的紧张关系。因此，应急法律规范在内容上往往相对抽象、弹性较大，只有先结合一定地区、部门、行业、事件的特点，转化为可供操作的、具有一定灵活性安排的具体实施方案，即应急预案，才能适用于突发事件应对的实践当中。
　　但在我国，应急预案体系的建设是在应急法律规范体系取得长足发展但仍不完善的背景下进行的。这一特殊背景决定了，为弥补法律缺位所留下的真空地带，高阶预案不得不暂时“上升”为应急法律规范的一部分，替代后者发挥着必要的规范和指引功能。应急领域的各种法律、法规、规章与这些高阶预案一道，分别作为正式和非正式的渊源，共同构成当前我国的应急规范体系。这种受制于现实条件而做出的过渡性安排，在短时间内难以根本改变，因而具有必要性与合理性。
　　而经过高阶预案的补充，应急规范体系已经相对完整。省级以下的低阶预案应当被定位为应急规范的具体实施方案。但是，由于在编制方法和编制技术上的对高阶的预案的过度仿效，已经导致这些预案的可操作性被严重削弱。解决这一问题的关键在于，在充分认识高阶预案与低阶预案不同功能定位的基础上，有差别地设计两者的编制框架、编制程序和编制技术，促使后者“下沉”归位，切实增强其可操作性。 
　　二、高阶预案的完善：以确保合法性为目标
　　尽管大多数高阶预案包含了大量法规范属性的内容，构成应急规范体系中的非正式渊源，但在目前，这些应急预案仍然是以一般行政规范性文件而非正式行政立法的形式颁布的。在我国，行政文件在外在形式上的差别并不决定其是否具各法律效力，事实上，在行政法规和规章之外广泛存在着具有法律规范意义的行政文件。这些文件的规范效力无论是在行政系统内部还是在司法审查中，都获得部分乃至全部的承认。但是，行政文件在形式上的差别却足以影响其效力的大小与层级。
　　对于高阶应急预案中已经规定且必须规定的内容，现有的规范形式（一般规范性文件）并不能赋予其足够的合法性。例如，各级政府设立的各类应急指挥机构和日常应急管理机构，虽有组织法和《中华人民共和国突发事件应对法》的依据，但其职权的类型和行使方式却主要来自于应急预案。应急预案是否可作为授权这些机构对外行使职权的依据，存在着违反“法律保留”原则的嫌疑。再如，在“综合协调”原则的指引下，应急预案往往确定特定部门作为应对某一类型突发事件的主要负责部门，并赋予其协调其他部门的权限，这种主责、协调权限往往为法律所无而由预案创设。又如，应急救援类预案所确定的救援费用负担规则，在性质上属于民事责任制度，显然不宜由作为一般行政规范性文件的应急预案来设置和调整。至于预案中所规定应急处置的结束、行政程序的简化、违法行为的法律责任等等，同样逾越了一般行政规范性文件的权限。
　　因此，在高阶预案的法律规范属性得到承认但其效力等级又不相匹配的情况下，其必然的选择是在形式上明确其法律规范的形式和等级。基于这种定位，笔者认为，当前对高阶预案的建设方针应作如下调整：
　　第一，预案颁布形式的革新。高阶预案建设方针的调整，首要问题就是消除其内在属性和外在形式的紧张关系，以摆脱效力上的不确定状态。具体而言，国家总体预案和专项预案应当以行政法规的形式，国家部门预案应当以部门规章的形式，省级总体预案和专项预案则应当以地方政府规章的形式出台。
　　第二，预案编制程序的调整。高阶预案在规范形式上的改变，势必要求其编制程序有所变化。现有的预案编制程序介于一般行政规范性文件与正式行政立法之间，在起草机构、初审、征求意见、审议批准等环节上与行政立法程序已颇为接近，因此，只需要根据《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的要求略作调整，便可符合行政立法的程序要求。
　　第三，预案内容的公布及其效力。在业已制定的国家和省级预案中，有部分专项预案和部门预案并未公布，其他预案一般也只公布经过大量删节的简本。在这些没有公布的内容中，包含着许多重要的法律规范，如多数预案中的突发事件分级标准和应急预警分级标准便在简本中被部分或全部删除。对此，笔者认为应区分情形具体对待：首先，部分被删节的内容实无保密必要，应在公开版本中予以恢复或保留，如有关分级标准、应急管理机构的具体组织方式、应急处置的具体措施及程序等规定。其次，部分内容确需保密，且其性质纯属内部工作规则，不产生外对效力，因此没有公开的必要。如有关临事、事中、事后管理的流程图，有关应急指挥机构的负责人、联系人及其通讯方式，有关应急资源的分布及其调配方式等支持附件。再次，某些内容在平时确实不宣公开，但当突发事件一旦发生而必须适用时，便应迅速公布，依“公布即生效”的例外规定而获得效力，如有关应急动员方案、应急特别开支的筹集和使用、应急处置期间的新闻管制等方面的规定。 
　　三、低阶预案的完善：以增强可操作性为追求
　　完善低阶预案的核心，在于增强其可操作性。鉴于低阶预案可操作性不足的根本原因在于对高阶预案过度模仿，因此，其完善的关键也正在于打破这两者之间“一脉相承”的沿袭关系。笔者认为，在编制省级以下的各类预案时，应当尽可能在编制主体、编制过程和编制技术等方面，做出有别于高阶预案的设计。具体举措包括：
　　第一，预案编制主体的“实在化”。为了确保低阶预案真正切合应急管理实践的需要，在预案的编制过程中，就必须充分吸收预案启动后可能涉及的各类主体（或其代表）的参与。因此，参加预案编制的主体应当包括但不限于以下人员：编制机关的行政首长或其代表、应急管理机构的工作人员、关联部门的工作人员、应急救援组织（企业、专家）、相关领域技术专家、法学和管理学专家、企事业单位代表、志愿者（组织）代表、相关非政府组织代表，等等。
　　第二，预案编制程序的完善。有必要对《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》及各类《应急预案编制导则》作实质性的修正与调整，其核心内容是对应急预案进行分级管理，对省以下的各级各类预案，分别编订专门的框架指南和编制导则。
　　第三，预案内在结构的调整。笔者认为，有必要将低阶预案的内容进一步区分为基本实施方案和具体操作方案。其中，基本实施方案与当前低阶预案的现状大致相当，其目的在于贯彻各类应急法律规范的要求，并指明本地区（行业、部门、单位）所应对突发事件的相关特殊事项。具体操作方案则以保证预案可操作性的各类支持附件为主，包括各项突发事件应对措施之间的逻辑顺序，每项措施的执行人及其职责，完成这些职责的各种科学辅助方法（如应急资源的配置和调度方法、人员疏散模型等），甚至还应包括每种方案的网络计划图。
　　低阶预案的上述结构与其功能是相互匹配的：基本实施方案构成预案中具有确定性的部分，用于应对突发事件中必然遭遇的确定性问题，其核心是权责配置和资源分配；具体操作方案则构成预案中具有灵活性的部分，用于应对突发事件中的不确定性问题，其核心是危机分析和危机决策。
　　第四，充实预案的标准操作程序。对于追求可操作性的低阶预案而言，预案标准操作程序的描述应当尽量做到简单清晰，一般应包括适用范围、职责、具体任务说明、操作步骤、负责人员等要素，作为组织或个人履行应急预案所规定的职责和任务时的详细指导。标准操作程序应尽量采用活动检查表的形式，对每一活动留有记录区，供逐项检查核对时使用。已经做过核对标记的检查表，自动成为应急活动记录的一部分。
　　通过标准操作程序规定和描述的“可操作化处理”，突发事件发生后，即使在没有接到上级命令或者领导缺位的情况下，各类应对主体仍可在第一时间启动预案，从而提高应急响应的速度和质量。