2011年3月11日14时46分，日本东北部海域爆发了有记录以来的一场最大级别的地震。此次地震造成了极为严重的人员伤亡和财产损失，不仅给日本造成极大冲击，也对整个世界造成极大影响。国家应急广播——应急档案，本期带您回顾：黑色311，日本阪神大地震。

各位听众大家好，欢迎收听《国家应急广播——应急档案》，我是百宁。2011年3月11日，被称为黑色311，日本东北部海域爆发了一场大地震。电力不足、供应链中断、放射性物质扩散……严峻的现实不仅考验着日本，而且，如何做到与自然和谐相处，如何应对自然灾害，值得全人类进行深刻地反思。中国财政经济出版社出版了一本专门介绍这次地震的书籍《黑色311—日本大地震与危机应对》，对这次灾难做了详细记录，也分析了其中我们需要借鉴的经验教训，今天，我们就和您聊聊日本阪神大地震，第7集。

随着第二次世界大战后日本逐渐建立了系统的防灾救灾体系，但对现行日本防灾体系造成直接且最大影响的是阪神·淡路大地震。1995年1月17日早晨5时46分，以神户、淡路为中心，发生里氏7.3级大地震。由于属于都市直下型地震，结果导致列车颠覆、铁路中断，高速公路立交桥断裂商店和住宅区燃起大火。此次地震遇难者达6434人中，其中80%是由于房屋倒塌而死，还有600余人是由于家具等倒塌压死。神户市过半地区出现火灾，一些人由于大火窒息而死。数十万人无家可归，直接损失达10万亿日元以上。

阪神地震发生后，大阪管区气象台自动发出了“强烈地震通知”。5点50分，大阪气象台发出无海啸发生的通报，但神户海洋气象台由于传送系统故障无法发出信息。NHK神户广播局虽然得到了地震信息，但由于等待气象厅确认，直到6点15分才正式播出“神户发生6级地震”的报道。由于通信网络中断，政府无法掌握地震的实际情况。首相村山富市早晨也是通过各大电视台的现场直播，看到了浓烟滚滚的神户灾区，立刻打电话核实情况，但当时没有人知道。7点30分，村山首相第一次接到正式报告。由于阪神通信网络断绝，仍无法判断具体灾情。因此，上午10点召开的例行会议并未对灾害进行讨论，而仅仅是决定派国土厅长官小泽洁前往神户视察。而小泽洁却直到14点30分才乘直升飞机前往灾区。虽然当地的自卫队已经投入救灾活动，但兵库县知事直到晚上19点30分才正式向自卫队提出派遣申请。

地震6小时后，日本国土厅成立“平成七年兵库县南部地震灾害对策本部”，并举行第一次会议。到下午18点13分，村山首相才召集内阁成员讨论地震对策，并决定由消防厅向全国13县调派141台消防车和消防队员700名，东京都增派8架消防专用直升机，承担起了应急救援物资运输工作。由于政府行动迟缓，遭到社会各界强烈批评。1月20日，日本政府成立“灾害对策本部”，村山首相任本部长，全体阁员为委员。此后，政府所属14省厅就食料配送、临时住宅道路修复等制定了86项紧急对策。同时，政府任命小里贞利为震灾对策担当大臣，全面负责处理地震灾害事宜。当时许多国家的地震救助队申请前往阪神地区参与救援，但都遭到日本政府拒绝。美军第7舰队的舰船已经停泊在神户湾，准备出动直升机进行救援，但是始终未能得到日本政府的许可。

阪神大地震发生后，日本政府救援滞后，并拒绝海外援助队，结果造成严重人员伤亡和财产损失。但是，灾区许多志愿者队伍却积极参加了救援行动。在灾后重建过程中，日本政府对志愿者组织给予了一定程度的支持。这些志愿者组织凭借着丰富的救灾经验，在此后发生的台湾大地震、新潟大地震中，发挥了极大应急作用。为了提高全体国民的防灾意识，1995年12月，桥本内阁将每年的1月17日，也就是阪神大地震发生日，定为全国“防灾和志愿者日”。在纪念阪神大地震中的死难者的同时，号召人们积极参与救灾抗灾活动。与此同时，日本政府建立了全面的防灾救灾体制，确立了完善、密、系统的防灾体系，并循序渐进、不断完善。

二战后的日本，一方面实现了经济上的腾飞，建成了世界第二经济大国。与此同时，日本在制度建设方面也成就非凡。对于政府机关或公共机关来说，其行为必须在法定授权的条件下，依据程序开展各项活动。

在应对各种自然灾害方面，经过多年的经验积累和教训总结，日本形成了较为完善的防灾救灾的危机管理制度。依法行政、依法防灾成为日本防灾体系的一个重大特点。面对自然灾害或公共安全等突发事件，政府一方面不断总结经验教训，逐步调整现行的防灾救灾制度；另一方面则严格法定程序，依法抗灾。现在，日本国会和政府颁布的直接关于防灾抗灾的法律与规章达54部之多，这些法律制度主要从五个层次来规范相关防灾活动。

第一是七部防灾基本法，包括《灾害对策基本法》、《海洋污染及海上灾害防止法》、《石化总厂等灾害防止法》、《大规模地震对策特别措施法》原子能灾害对策特别措施法以及对东南海·南海地震防灾对策法》、《日本海沟·千岛海沟地震防灾对策法》等。

第二是十七部关于灾害预防的法律，主要包括《防砂法》、《建筑基准法》、《森林法》、《特殊土壤地带灾害防除及振兴临时措施法》、《气象业务法》、《海岸法》、《台风灾害特别措施法》、《暴雪地带对策特别措施法》、《河川法》、《活火山对策特别措施法》、《地震防灾特别措施法》等。

第三是三部关于灾害应急的法律，包括《灾害救助法》、《消防法》、《水防法》。

第四是二十三部关于灾害恢复、复兴、财政金融措施等法律，包括《森林国营保险法》、《农业灾害补偿法》、《住宅金融公库法》、《铁道轨道整备法》、《渔业灾害补偿法》、《地震保险法》、《公营住宅法》、《空港法》、《公立学校设施灾害恢复费国库负担法》、《特大灾害财政援助法》、《地震保险法》、《受灾者生活再建支援法》等，这些法律涉及灾害救助的各个方面。

第五是四部关于救灾活动组织和落实的相关法律，包括《消防组织法》、《海上保安厅法》、《警察法》、《自卫队法》。通过对各救灾主体的组织形式和行动方针的规范，可以保证遇到重大灾害时及时有效地开展救灾活动。

应该说，1961年通过的《灾害对策基本法》是防灾活动的基本法。在《灾害对策基本法》出台以前，日本政府已经制定了多部关于防灾活动的法律法规，之所以当时要出台一部关于防灾的基本法律，关键在于消除原防灾体系中存在的不协调和制度缺陷，从而达到灾害对策的系统化，以实现综合防灾、计划性防灾的目的。《防灾基本法》的立法目的在于，“为保护国土及国民生命、身体、财产免于灾害，应由国家、地方自治团体及其他公共机关确立必要的防灾体制，在明确责任的同时，制定防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾害恢复及防灾相关的财政金融措施以及其他必要灾害对策的基本规定，整顿和推进综合性防灾行政计划，以利于维持社会秩序，确保公共福祉。”

随着战后各项防灾救灾活动的开展，该法已经进行了多次修改。特别是阪神大地震之后，鉴于日本政府在震灾应急和救助等方面反应严重迟缓的问题，日本政府和国会全面调整修订了《灾害对策基本法)，以图克服在发生重大自然灾害和公共安全危机时可能存在的制度性缺陷。1995年6月和12月，日本国会两次修改基本法，涉及政府紧急对策体制、现场自卫队权限、地方公共团体的广域合作、志愿者、接受海外援助、高龄者和身体障碍者安排、灾害信息收集和传输等内容。

首先，此次调整放宽了设置应急对策机关的限制，强化了应急对策机关的人员配置和权力。在原来的法律中，在出现突发重大自然灾害和公共安全事件时，对于设立“非常灾害对策本部”和“紧急灾害对策本部”有比较严格的条件限制，因此可能导致行政应急行动的迟缓。阪神大地震时，从地震信息收集、上报、应对等方面都出现了严重的不协调问题。法律修改后，遇到非常灾害出现时，总理大臣可以直接决定设立非常对策本部。过去，当遇到突发的严重自然灾害时，总理大臣必须先宣布国家进入紧急状态，然后才能经过内阁讨论设立“紧急灾害对策本部”。修改法律后，不再将宣布紧急状态作为设立紧急灾害对策本部的必要条件，从而增强了政府应对紧急事态的灵活性，而且总理大臣可以不经内阁讨论，而直接决定设立非常灾害对策本部。应急对策本部的成员不仅仅包括各省厅的局长级官员，而且还包括全体阁僚。

其次，新法扩大了地方自治团体行政机关、自卫队、警察署等机构的相机灾害处理权力。在发生重大自然灾害时，除地方自治团体积极组织救援之外，市町村首长可以通过都道府县知事，请求派遣自卫队救灾，也可以向防卫厅长官通报灾害情况。与此同时，防卫厅修改了防灾业务计划，确立了自卫队自主派遣的具体标准。遇到紧急情况，自卫队可以直接出动参与地方防灾救灾活动。为保证发生重大灾害时必要车辆和人员的顺利通过，新法扩大了警察机关对特定区域的交通管制权和处置权，以确保灾区紧急救援车辆通行。 

为有效实现防灾减灾效果，法律要求各级防灾机关必须实行计划性防灾。因此，中央防灾会议和地方防灾会议必须制定针对具体情况的防灾计划，以确保各项措施的有效性和针对性。在防灾减灾实践中逐渐完善的《灾害对策基本法》，为日本有效防灾减灾工作提供了体制保证，对提高日本整体防灾能力和危机管理水平起着重要指导作用。

《灾害对策基本法》规定，对于突发灾害或公共安全事件，防灾抗灾主体主要包括国家、地方自治团体、指定行政机关、指定地方公共机关、指定公共机关、指定地方公共机关。指定公共机关是指独立行政法人、日本银行、日本红十字会、NHK及其他公共机关和经营电力、煤气、运输、通信及其他公益事业的法人，而指定地方公共机关是指地方独立行政法人、港务局、土地改良区及其他公共设施管理者和在都道府县经营电力、煤气、运输、通信及其他公益事业的法人。借此，日本防灾对策基本法明确确立了各行为主体的防灾责任，从而确立了日本式防灾、减灾、灾害救助和重建的基本框架。

鉴于日本地震、海啸、火山等灾害的多发性和突发性等特点，为全面而迅速地对应各种自然灾害，日本形成了由专门防灾机关、综合防灾会议和相机性对策本部三种机构纵横交错的灾害对策组织模式。

国家应急广播—应急档案，今天，为您讲述：黑色311，日本阪神大地震，也希望能引起大家的思考。我是百宁，明天见！