2011年3月11日14时46分，日本东北部海域爆发了有记录以来的一场最大级别的地震。此次地震造成了极为严重的人员伤亡和财产损失，不仅给日本造成极大冲击，也对整个世界造成极大影响。国家应急广播—应急档案，本期带您回顾：黑色311，日本阪神大地震。
各位听众大家好，欢迎收听《国家应急广播——应急档案》，我是百宁。2011年3月11日，被称为黑色311，日本东北部海域爆发了一场大地震。电力不足、供应链中断、放射性物质扩散……严峻的现实不仅考验着日本，而且，如何做到与自然和谐相处、如何应对自然灾害，值得全人类进行深刻地反思。中国财政经济出版社出版了一本专门介绍这次地震的书籍《黑色311—日本大地震与危机应对》，对这次灾难做了详细记录，也分析了其中我们需要借鉴的经验教训，今天，我们就和您聊聊日本阪神大地震，第9集。
经过多次自然灾害和公共安全危机事件的考验，日本各级防灾组织形成了一套应对各种灾害的系统管理机制。从中央政府的防灾担当大臣到地方都道府县以及各级公共机关的防灾专员，从中央防灾会议到地方各级防灾会议，各级机构防灾人员既各负其责，又密切配合，构成了从防灾计划的制定到灾害预防，从灾害应急到灾后重建的有效防灾救灾体系。
为有效推进灾害预防和灾害救助工作，依据灾害对策基本法规定，日本各级灾害对策机关制定了各种具体的防灾计划，主要包括“防灾基本计划”、防灾业务计划”、“区域防灾计划”以及“指定区域防灾计划”四种。各种防灾计划成为日本政府及都道府县等地方机关进行防灾救灾的行动指南。
防灾基本计划由日本中央防灾会议制定，是防灾领域的最高计划。防灾基本计划的主要目的在于确立全国性综合防灾的长期计划，规范各种防灾业务计划及地方防灾计划标准，统筹日本全国的防灾减灾及灾害重建的工作。
每年中央防灾会议都要根据现实灾害情况以及灾害应急对策的执行效果，并结合最新防灾科学的研究成果，对防灾基本计划进行重新探讨，并加以必要的修正。作为整个国家应对各种灾害的基本行动指针，中央防灾会议制定或修改防灾基本计划后，必须立刻报告总理大臣，并通知各相关指定行政机关、都道府县知事、指定公共机关，并向全国公布其概要内容。
根据防灾基本计划的要求，各相关指定行政机关、指定公共机关基于各自的职能范围和业务内容，负责制定各自的防灾业务计划，在灾害发生时确保行政、电力、煤气、通信、运输等各项应急机能的正常发挥。计划内容主要涉及各行政机关和公共机关在发生灾害时所应该采取的灾害应对措施。在执行防灾业务计划时，各指定行政机关及指定公共机关应接受灾害对策本部的指示，成立内部紧急对策组织，指导各职能部门做好防灾救助准备，并迅速采取防灾措施，收集和反馈灾害相关信息，制定防灾减灾的具体行动计划。
都道府县和市町村等地方公共团体则应该结合本地区特点和可能发生的灾害情况，制定本区域防灾计划。区域防灾计划包括本地区临时防灾机关的设置及其职责，以及灾害预防、预警避难、防灾演练、现场调査、灾情搜集、灾害救助、卫生防疫等具体对策，并做好灾害发生所必需的人力、设施、设备、物资及资金准备，以保证在灾害发生时立即组织人力物力从事救援工作。
与防灾基本计划一样，区域防灾计划每年必须根据实际执行情况和灾害风险等进行必要的调整和修改。但是，在调整地域防灾计划时，都道府县必须事先与总理大臣协商，市町村则是必须与都道府县知事协商，而且必须做到既不与防灾基本计划相冲突，也不能妨碍防灾业务计划的执行。对于都道府县之间或市町村之间的区域防灾计划，则由都道府县防灾会议协议会或市町村防灾会议协议会负责协商制定。为保证区域防灾计划的顺利执行，都道府县防灾会议会长或都道府县防灾会议协议会代表人在认为必要时，可以对管辖该区域的相关指定公共机关、公共事业机关或人员提出要求、劝告或指示，还可以要求其提供相关资料、报告和计划执行状况。
我国有所谓“有备无患”、“防患于未然”的行为逻辑。与此相同，在日本，基于中国古代文化传统的思维和生活习惯也比比皆是。预防灾害是所有防灾措施中的最高境界。防止灾害发生，尽量减少灾害损失，是各个国家防灾管理中的基本出发点。有多年应对各种自然灾害和人为灾害磨练的日本，从政府到普通百姓，都十分重视灾害预防工作，并形成了比较完善的灾害预防制度体系。
《灾害应对基本法》规定，各指定行政机关的首长、指定地方行政机关的首长、地方自治团体的首长以及其他执行机关、指定公共机关、指定地方公共机关与其他有实施灾害预防责任的人员为预防灾害责任人，负责建立健全灾害预防体制，做好灾害应对的组织准备。他们必须依法组织各种防灾演练活动，准备必要的设施及设备，储备必要的物资器材，并努力消除可能影响未来灾害救助的各种羁绊。依法令或灾害应对计划的规定，灾害预防的责任人应加强对预防灾害的组织管理，特别是完善灾害预测、预报及其迅速传达灾情的组织建设工作，以保证防灾相关事务或业务能迅速且稳妥地实施。
日本政府认为，防灾演练不仅能锻炼各单位的防灾减灾的实战能力，而且能及时纠正现行防灾体制中存在的问题与不足，还可以增强民众的防灾意识和防灾理念。因此，国家及地方自治团体每年都要举行各种形式的防灾演练。防灾责任人除单独或协同实施防灾演练外，为求演练更切合实际，有时在特定区域进行交通管制，禁止人车通行，使演练者和周围民众也能够切实感受到防灾责任的重大。
在日本，各级学校、公园等公共设施一般都是防灾避难中心，是市民在遭遇灾害时最放心的躲避场所。一有地震、暴雨等巨大灾害发生时，市民一般会到那里去躲避。大部分学校都设有专门储备防灾物质的仓库，里面储存了足够紧急避险用的淡水、食品、燃料等，以备不测。在日本各社区发出的防灾通知中，总要标出小学、中学、高中所在的位置，让所有居民知道一旦发生灾害时的逃生路线和避难场所。
对于一般的区域性灾害，市町村长官作为受灾地区的第一责任人，全权组织现场救助活动。对于非常灾害、重大紧急灾害，除由“非常灾害对策本部”、“紧急灾害对策本部”统一组织协调之外，现场对策本部长作为受灾地区的第一责任人直接指挥现场救援活动。指定公共机关与指定地方公机关根据受灾情况，必须相机采取救灾措施，或者请求、指示都道府县和市町村的相关机构采取对应措施。在灾害救助过程中，市町村长必须及时向都道府县知事通报信息，都道府县知事、指定公共机关的代表人、指定行政机关的首长必须及时向总理大臣报告受害状况以及所采取的应对措施。
在可能发生灾害或发生灾害时，为了避免灾害发生或防止灾害扩大，灾害对策机关必须及时采取灾害防御措施及其救助活动。这些措施主要包括发布、传达灾害警报或进行紧急避难的劝告或指示，为受灾者提供必要的避难所、饮食、水、生活必需品以及掩埋尸体和搜集活动，同时要预防犯罪，进行交通管制，维护灾区的社会秩序。2011年3月14日，日本政府紧急启动物质支援程序，先后向岩手县、宫城县和福岛县紧急运送各种物资，包括食品、饮用水、防寒用品和日常生活品及药品，价值合计302亿日元。
对于重大灾害后的地方重建问题，一般由指定行政机关或地方行政机关负责实施。国家负担灾害重建的部分或全部费用，但具体数额，要根据都道府县知事或其他公共团体提供的资料和实际调查结果来合理确定。为帮助地方灾害重建，政府往往通过特别立法来确定财政援助或支援措施的标准，与此同时，还可以对地方公共团体或受灾者进行特别财政援助。
对于灾害重建来说，最主要的是住宅建设问题。因此，主管大臣在确定灾害重建费用时，不仅要考虑住宅建设费用，还必须考虑住宅改造和新建住宅的防灾标准问题，以确保其抵御未来灾害。为保证地方公共团体顺利实施灾害重建，中央政府除应尽快划拨地方交付税外，同时还应该尽快支付用于灾害重建的负担费用或补助金，并融通或协助融通地方公共团体所需的各项资金。在恢复重建之前，政府或地方公共团体只能通过临时避难所或提供临时性简易房来渡过难关。日本的救灾简易房一般约有30平方米，内有厨房、厕所、浴盆等基本生活设施。东日本大地震后，日本政府开始着手修建临时性住房，最初计划建设3万套，但考虑到灾民过多，难以全部安置，后又追加3万套简易房建设计划。此外，为尽快尽量安排灾民恢复正常生活，日本政府及公共机关所属宿舍等公共设施也开始全面向灾民开放。按照日本《受灾者生活再建支援法》的规定，对于由于自然灾害导致生活基础受到严重损失的受害者，由政府给予生活再建支援，以保证居民生活稳定和迅速实现灾害复兴。针对房屋破损情况和再建方法，一般给予100万日元以内的基础支援金。如果进行再建，则再给予200万日元以内的增加支援金。
在东日本大地震后重建工作刚刚开始的时候，2011年4月8日，为了合理分配从全国各地汇集的捐助资金，在厚生劳动省的协助下，以专家、受灾都道县及日本红十字会、中央共同募金会为首，汇集各义务援助接受团体，共同组成了“义务援助金分配比例决定委员会”。经过委员会审议，决定对住房全部损坏、全烧或流失、死亡、失踪者第一次补助35万日元，对住宅部分烧毁、部分损坏者第一次补助18万日元，对核电站避难地带的家庭补助35万日元。在此基础上，各地方公共团体又根据情况分别追加部分补助金，如千叶、岩手等地在35万日元基础上又追加了15万日元。
政府对地方的支持主要通过补助金、地方交付税和交付金来保证。但是，补助金和地方交付税一般具有明确用途和规定金额，因此往往难以全面满足救灾重建费用。为支援东日本大地震中受灾地区的再建，日本政府计划创设数万亿规模的“复兴交付金”，全面承担受灾地区的灾害重建费用，并计划通过复兴基本法，纳入未来的补充预算中。根据东日本大地震对道路、港湾、住宅等社会基础设施的损害情况，预计恢复重建需要16兆-25兆日元的费用，而这些仅仅靠地方公共团体根本难以负担。
此外，对于地震等自然灾害中的遇难者、伤残者家庭，政府给予一定数额的“灾害抚恤金”。当遇难者为家庭主要经济来源者时，抚恤金额度在500万日元以内，遇难者为其他一般家庭成员时，抚恤金额度在250万日元之内。如果家庭成员在震灾中致残，则给子250万日元以内不同额度的灾害残废慰问金”。对于那些在地震中虽然没有出现人员伤亡但生活出现困难的居民，则根据“受灾者生活再建制度”，可以帮助他们申请灾害援助资金或低息贷款。此外，在纳税、支付保险费以及电视信号费等方面都给予优惠措施。
国家应急广播—应急档案，今天，为您讲述：黑色311，日本阪神大地震，也希望能引起大家的思考。我是百宁，明天见！