2011年3月11日14时46分，日本东北部海域爆发了有记录以来的一场最大级别的地震。此次地震造成了极为严重的人员伤亡和财产损失，不仅给日本造成极大冲击，也对整个世界造成极大影响。国家应急广播——应急档案，本期带您回顾：黑色311，日本阪神大地震。

各位听众大家好，欢迎收听《国家应急广播——应急档案》，我是百宁。2011年3月11日，被称为黑色311，日本东北部海域爆发了一场大地震。电力不足、供应链中断、放射性物质扩散……严峻的现实不仅考验着日本，而且，如何做到与自然和谐相处，如何应对自然灾害，值得全人类进行深刻地反思。中国财政经济出版社出版了一本专门介绍这次地震的书籍《黑色311——日本大地震与危机应对》，对这次灾难做了详细记录，也分析了其中我们需要借鉴的经验教训，今天，我们就和您聊聊日本阪神大地震，第31集。

这场被冠之以“史无前例”的空前大灾难，使日本农业及食品安全受到的打击几乎无法估算。这场灾害将给日本农业及其食品安全体系带来怎样的影响？核危机之后，日本农业及其食品安全体系将如何抚慰重创之伤？又将朝着怎样的目标发展？

与其说3·11震灾使日本农业遭“新患”而陷入困境，不如说其早已因沉疴而疲困不堪。证明这一观点并不困难，从日本农林水产省发表的各种文件中，随处可见相关依据。例如在《平成21年度食品，农业·农村白皮书》中，其中，关于日本农业现状的分析表述如下：

目前农业，不仅存在农业生产人员减少、呈现高龄化趋势、农业生产额及农业收入骤减等问题，而且，农地面积也在不断下降、新参加务农者人数停滞不增。当前的日本农业正遭遇着丧失作为产业而难以持续发展的危机。此外，由于精细饲料的海外依存度高，所以，伴随肉类及牛奶、乳制品等消费量的增加，日本的饲料自给率也比1965年度有了极大下降，2000年的这一数字为26%。

简短分析就可以清楚地看到，日本农业已经面临着四大问题：（1）农业生产人员的减少及其老龄化现象，（2）农业生产产量以及农业收入额度的减少，（3）农地面积的减少，（4）农产品自给率的减少等。四个问题不仅有着各自不同的深层原因，同时，它们之间也具有非常紧密的相互连带关系。其关联性可以用如下因果方式表述，“农业生产产量及收入额减少→农业失去产业魅力→农业就业人员减少→农业生产人员减少并出现老龄化→农地面积也在减少→农产品自给率不断降低→农业生产及收入也随之减少”。陷入这种恶性循环之后，也就意味着日本农业将失去作为产业的可持续发展的特征。

不仅如此，日本农业所面临“四减一老”问题并非“一日之寒”，而是长期以来的顽疾，是长期困扰日本农业的沉疴积弊。而且，伴随着时代发展，特别是日本老龄少子化问题的严重化，这“四大沉疴”也在逐步升级而丝毫不见任何转机。

那么，对农业长期采取保护态度的日本政府，难道没有看到这些问题的严重性吗？其实不然，长期以来，日本政府制定了各种各样的政策，采取了各种各样的手段，试图解决其农业中出现的各种问题。然而事与愿违，似乎日本政策总是难以见到成效，这些问题一直未能根除。其原因何在？这不仅是我们想诠释的问题，更是日本政府及相关省厅、日本地方自治体及相关农业行政人员、日本农业问题专家想要理清的问题。应该承认，农水省官员及各界相关人士作了各种努力，这也是日本农业政策不断调整、相关农业新法不断成立的主要原因。以下通过梳理其主要农业政策调整意图及其实施成效，探讨其农业沉疴的产生及无法治愈的原因所在。那么，农业政策缘何屡屡失效？

首先，1961年日本《农业基本法》的颁布实施，农基法的基本方针目标在于减少工农业生产性以及工农业从业者收入之间存在的差距，即提高农业的生产性及农民的生活水平。直至1999年《食品·农业·农村基本法》颁布，其基本方针目标一直被放在提高农业生产性及农民收入之上。因此，新农基法颁布后的日本政府，均围绕目标制定政策，并且为了解决不断出现的新问题而屡次进行调整。

农基法颁布后的20世纪60年代起至20世纪末，日本农政曾经有过3次大的调整，即农基法农政向综合农政、综合农政向80年代农政、80年代农政向新农政的调整。对其调整内容及过程进行具体分析则能够得出以下几点结论。

其一，其调整政策目标的目的仅限于解燃眉之急，并且该调整是通过制定或修改相关子法的方法实施；对农政体系中的纲领性法律农基法的政策目标并未做过任何修改。这种被动的调整方法使其农政法律体系缺乏整合性，也是其政策目标无法实现的原因之一。

其二，在农基法实施过程中，农业总生产额处于不断上升的趋势。但这并不是提高农业生产性的结果，而是“选择性扩大”农业生产的产物；即该结果是由扩大生产市场需求增大、价格稳定农产品带来的。这种农产品生产的选择性扩大正是之后大米生产过剩的原因之一，该政策的实施造成休耕地增加乃至耕地面积的减少，成为日本耕地面积减少的原因之一，给农业带来了更大的问题。

其三，农业构造改革一直是日本农政体系中的重要组成部分，其目的在于提高农业生产性。但是必须注意的是，农业生产性的提高必须有两部分组成，一是农业的机械化生产，二是农业经营规模的扩大，两者缺一不可。然而，各时期的政策重点表明，其扩大农业经营规模问题一直未得到解决。因此农民对农业生产机械的投资，带来的是经营困难与农产品成本的提高，为此农民不得不靠农业生产以外的收入维持生活，这也是日本农民兼业现象不断增加，农产品在国际市场上缺乏竞争力，乃至农产品自给率下降的原因之一。

1990年7月新农基法的颁布，该政策将从“为农业及农民而实施”转向“为所有消费者及国民经济而实施”。“为消费者”就必须“保障食品的安全供给”，“为国民经济的健全发展”就必须“发挥农业的多功能性”，争取“农业的持续性发展”，促进“农村的振兴”，而以上两者的“安定与健全”均必须保证拥有稳定的国际贸易关系。因此可以说新农基法农政的政策实施重点在于上述“保障食品的安全供给”，“发挥农业的多功能性”，争取“农业的持续性发展”，促进“农村的振兴”的四点之上，同时，其中任何一点均与国际贸易环境有着不可分割的关系。

2000年农政基本计划的实施，并未能使日本农业中的“四减一老”问题出现任何转机。同时2010年新农政计划中，除实施户别收入补偿制度与提高农产品自给率目标之外，并未出现更大的根本性改变。很难想象如此缺乏新意的政策调整，能够使长期以来困日本农业的沉疴得到圆满的解决。

包括日本人在内的很多人都认为日本是农业保护大国，其农业保护水平极高；然而事实并非如此。理清这个问题，必须从几个层面对其进行具体分析。

1993年《乌拉圭回合农业协议》通过，该协议对应削减的国内支持总额制定了明确的削减目标，即1995-2000年的6年间，各国削减的黄箱国内支持总额为1986~1988年平均水平的20%。之后2001年11月召开的WT0“多哈回合”，制定了新的黄箱支持的削减目标，以1995-2000年国内支持平均值为标准，美国削减60%，日本削减70%。如果用该衡量标准衡量日本的农业保护率，则会得出完全不同的结果。日本农基法农政实施以来的农业政策特别是农业保护政策，虽几经改革但对保证农业生产的持续性发展没有起到任何效果。

有专家认为，日本农业保护政策失败的主要原因在于，在很长一段时期内其农业保护政策中存在严重错位问题，即其重点被单纯地放在农民保护上。（1）大米生产调整政策“减段政策”。该政策并非通过支持农业生产达到保证农民收入之目的，相反采取生产调整政策减少大米生产量，保证大米市场价格稳定之政策，以保证农民收入水平。然而，针对以上政策实施后出现的减耕后农地使用问题，政府却未能采取有效的措施，造成农地休耕现象严重。（2）扩大农业规模政策。实施大规模农业是农水省多年的夙愿，但其促进农地汇集之政策却迟迟达不到预期的效果。其原因仍在于农地法中存在的保护农民之理念，即为了保证农民对农地的权利，该法对农地的所有权及使用权均作了相应的规制，因此导致其促进农地汇集的政策缺乏整合性，因而达不到政策预期的效果。

2011年3月1日，日本《第六产业法》即《促进农林水产业者利用地方资源创造新事业以及促进地方农林水产品利用的相关法律》出台。该法为了促进农山渔村的第六产业化而制定，以建设农林渔业生产者对农林水产品及其副产品进行生产、加工以及贩卖的一体化为目标；该法的出台预示着日本农业的第六产业化正式开始。

《第六产业法》的立法目的在于促进农业及农村的再生及其活性化。其方法是与食品产业、贩卖业及服务业联合，利用地方农林水特产品以及景观等创造商机，同时创造就业机会、扩大农业生产、促进农村活性化，提高农产品自给率。

事实上该法出台前，由各地方主导的农业第六产业化已经开始。2010年6月农水省生产局公布的《第六产业化项目事例集》中，记载了全国47个都道府县的125项成功事例，其中包括加工、产地贩卖、餐饮、长期签约、出口、研究成果利用等多种形式，为当地农民创造了就业机会，收入亦非常可观。除此之外，为了第六产业化的顺利进行，2007年农水省与产经省联合发起了“农商工联合计划”，为农林水产业创造寻找具有加工、贩卖等技术知识的合作伙伴之机会。

以上农业的第六产业化努力，无疑对促进农业、农村的活性化有着一定的作用；特别是农业生产与食品工业的接轨，对促进食品产业利用国内农产品进行生产、加工，提高农产品自给率，能够起到一定的作用。但是，国产农产品原料的使用额，从1990年的8.5兆日元降至2005年的5.8兆日元，该减少并不伴随进口原料购入额的增加；同时虽一次加工原料的进口数额渐增，但是食品制造业原料的总购入额处于减少的趋势，这说明该市场有可能本身开始处于缩减的状态。另外，国产农产品销往饮食业的数额一度呈上升状态之后转为下降趋势，并且其直接面向市场的销售额也在减少。在此，可以清楚地看出国产农产品在国内销售市场的缩减内容。

以上分析表明，农业的第六产业化虽然在一定程度上能够促进农业及农村的活性化，但由于国内食品制造业生产总量处于下降状态，因此该政策能否达到使日本农业复苏、提高农产品自给率之效果，前景应该不很乐观。

国家应急广播—应急档案，今天，为您讲述：黑色311，日本阪神大地震，也希望能引起大家的思考。我是百宁，明天见！