各位听众大家好，欢迎收听《国家应急广播——应急档案》，我是百宁。阪神大地震在日本地震史上具有重要的意义，它直接引起日本对于地震科学，都市建筑，交通防范的重视。另外，此次地震也对日本政坛造成了一定的冲击，北京大学出版社出版了一本专门介绍这次地震的书籍《日本阪神大地震研究》，对这次灾难做了详细记录，也分析了其中我们需要借鉴的经验教训，今天，我们继续和您聊聊发生在1995年的阪神大地震，第15集。
地震发生之后，为了在市区形成应急生活的场所，建设多层型住宅，探讨租赁土地的方式，对租赁私人房屋提供房租补助等，应广开思路，多头并进。为了重建永久性住宅，神户市在1995年3月制定了“神户市震灾恢复住宅整顿紧急三年计划”，与兵库县的“兵库住宅恢复三年计划”相辅相成。加上194年底已经开工建设并提供现有空房1万户，以及从1995年度到1997年度新建72000户住宅，总共提供82000万户住宅。新建住宅计划中，公营住宅、集体、公社住宅、再开发型住宅以及特惠租赁住宅等公共住宅占56%，预计提供40500户。对低收入阶层提供的公营住宅占14%，达到1万户。与近年来的成果相比，公共住宅的计划占很大比重。这是因为大多数受灾者都是低收入者和老年人，所以强调了公共住宅的作用。私人房屋占44%，达到31600户。
这项计划加大了公共住宅的比例，表现出了积极的一面。但在存在压倒性的问题状况中，即使实现了这项计划的目标，也不可能完成对受灾者的救助。特别是由于低收入者和老年人的问题逐渐扩大而且严重化，对这些问题的对策不足遭到了抨击。为此，1996年6月不得不重新对紧急三年计划进行了改善，神户市重新制定了《神户的住宅恢复重建计划》。兵库县则发布了《确保永久性住宅以及应急临时住宅等向永久性住宅顺利转变的相关政策》。
重新修改的主要内容有以下三点。第一，扩大公营住宅，计划供给户数从1万户提高到1.6万户。公共住宅的总体数量没有变化，增加的公营住宅户数正好等于减少的特惠租赁住宅、集体、公社住宅的户数。总的方向是保持公共住宅的总户数不变，把供给对象转向更多的低收入家庭。计划提出，公营住宅供给数量的增加，主要通过租借集体住宅和私人住宅来实现。第二，降低公营住宅的房租，根据家庭负担能力和受益程度，按照收入、住户规模、住宅地理位置三个要素，设定了从6600日元到36800万日元不等的96种房租类型，减少的房租由国库拨款补贴。但是此项政策规定租赁房屋的有效期是5年。第三，有关私人房屋的一系列政策，目前已经采取利用阪神、淡路大地震振兴基金，对和人房屋进行利息补贴等各种政策，但又追加了新的提案，继续扩大其适用的范围，追加一些新的项目。
促进紧急三年计划进行修改，形成新的计划论据的，是前面所提到的兵库县以及神户市对临时住宅的居住者所进行的调查。通过这些调查，摸清了临时住宅里的受灾者处于闭塞的状态中。此外，1995年11月面向全体受灾者招募入住灾害恢复租赁住宅时，对申请人家庭进行的调查也成为此次修改的根据。这个调查的数据显示，户主年龄在60岁以上的占45%，老年人家庭占33%，家庭年收入不到300万日元的占53%，显示出受灾者处于严峻的状况中。
另外，利用国库拨款补贴公营住宅的房租蕴藏着“政策理论”的相关问题。也就是说，这等于承认了对于特定区域的特定家庭进行的国库拨款，乍一看，还以为实现了国家对“个人补偿”的方式了。但是，政府根据现行制度框架得出的判断是目前不可能实行对个人进行补偿的方式，这一点并没有改变。此外，这次修改还给人一种感觉，以为通过这次公营住宅法的修改，可以提前实施按负担能力和受益能力分配住宅的制度了。然而仅靠负担能力和受益能力制度不可能实现6600日元的房租。在进行国库拨款时最大的难题就是怎样找到必须拨款的“理由”，最终的处理方式虽然没有公开发表，但据说被解释为不是对“个人补偿”，而是对生活贫困者的“社会福利”或者是对“社会资本”进行的拨款补助。即使被解释为“社会福利”或者“社会资本”，也不足以成为说明对特定区域的特定家庭进行补贴的政策依据。实际上可能是桥本首相在慰问受灾地区时曾提到了降低房租的问题，包括涉及住宅专门银行等无法解释的国库补贴问题再次成了世人议论的焦点，在这种环境中发挥了正面作用，加之受灾地区自治体坚持向上反映，从而使上层做出了政治判断发挥了很大作用。问题是此次的国库补贴究竟是“特例”，还是具备“政策理论”的“一般性解释”，从而成为解决问题的可能性的突破口?但是，至少在目前，还不存在适用“一般理解”的“政策理论”，只能解释为根据政治判断以“特例”的形式进行的国库补贴。对于受灾地区的自治体而言，也是不管到底是出于怎样的“理由”，只要能得到实际的国库补贴就万事大吉了。
通过紧急三年计划的修改，可以说受灾地区的住宅政策迈入了一个新的阶段。政策内容确实有了某种程度的进步。但正如前面已经提到过的，住宅恢复计划受到了既存框架的制约。
公营住宅的供给数量不断增加，房租也持续降低。这是制度修改的效果，但也存在一些问题。
第一是数量上的充足问题。虽然增强了供给计划，然而数量可能依然不够。修改时所算出的必要数量，是基于对临时住宅的调查和登记申请入住家庭的调查得出的。但是在对待“无回答者”时存在着问题，在数据操作时，有可能减少了必要的户数数量。因数字规模大，这种做法的影响是不可以忽视的。受灾市区恢复特别措施法使得取消入住公营住宅时的收入限制成为可能。但是，这些数据的计算只是从申请公营住宅家庭中抽取符合收入标准的家庭，进行筛选过滤后得出的，使用的是部分家庭的数据。
神户市对临时住宅的调查发现，大约有16000个家庭申请了公营住宅，在登记家庭中，大约有2万个家庭希望居住在神户市内，可以推测占一半的大约1万个家庭居住在临时住宅以外的场所。不对这两个数字进行过滤，而是直接简单相加的话，就是大约有26000个家庭。这与计划户数中的数据有很大的偏离。在登记家庭中，有的不仅限于申请公营住宅，也希望申请包括公团等在内的“灾害恢复租赁住宅”。然而，从其阶层等方面来看，可以推测实际上申请公营住宅的家庭应该占绝大部分。还可能存在着未登记申请公营住宅的家庭，还有对调查“无回答者”的问题综合这些因素，就无法否认有可能存在着数量性的问题。
第二，公营住宅的供给和受灾者的实际状况之间，可能会发生性质上的摩擦。从地震发生后人们一直担心的就是房租和建设场地的问题。其中房租通过国库补贴得到一定程度的改善，但是，五年期满后如何规定房租还是个未知数，可以预想将来会出现一些问题。建设场地的问题依然没有得到解决。根据目前确定的公营住宅的供给计划，在郊外的须磨区、垂水区、北区、西区里集中了计划户数的52%，而兵库区和长田区等旧中心区的供给却微乎其微，在神户市，公营住宅的房产分布已经偏重于郊外，郊外的西区、垂水区和须磨区，公营住宅的比率超过了10%。以这种存量的偏重分布为基础，如果新供给的房产也偏重于郊外，两者重叠，那么有可能缩减公营住宅在受灾地区发挥贡献的概率。
第三，公营住宅的分配问题逐渐凸显出来。特别是居住在临时宅内的家庭和居住在其他地方的受灾者所进行的分配方式成了讨论的热点。1995年8月进行总体入住招募时，对于居住在临时住宅内和居任在外部的家庭设定的分配比率是六比四。临时住宅内的家庭如果没有申请上“六”之内的公营住宅，还可以再次申请“四”内的住宅。因此，实际上80%左右的住宅都分配给了居住在临时住宅内的家庭。另一方面，有人认为由于临时住宅中环境恶劣，居住者大多是低收入者或者老年人，需要尽快解散临时住宅等，所以对把公营住宅重点分配给了居住在临时住宅中的家庭持支持的态度。然而，还有一些人主张，在临时住宅以外的场所中度过应急生活的家庭也处于十分严峻的状况，因此需要对这些家庭公平地分配公营住宅。
第四，房产存量形成的问题。为了应对大量受灾者，出现了公营住宅以确保户数为优先，建设场地偏解，集中在特定区域进行大规模开发，建设高层楼房等情况，那里集中了低收入者和老年人，可能会形成缺乏社区平衡的住宅区，人们希望不断扩大受灾地区公营住宅的供给数量，并期待着它们能够发挥作用。然而公营住宅变成了剩余的“福利住宅”。其制度性地位没有任何改变，低收入者和老年人大规模居住地的固定化将是一个大的问题。
住户的规模受到压缩和限制。设定了40平方米、50平方米、60平方米，70平方米等几个规模类型，然而至少在市区内的住宅计划中，40平方米和50平方米的住户占据了一半以上。以往的40平方米和50平方米的住宅，虽然空间很小，但是建筑物占地面积和空间容积比率分配得游刃有余，门口和室内的搭配比较恰当，具有一定的合理性。但是现在建设的集体住宅，为了扩大容积，扩展了住房的幅度。在受灾地区40平方米和50平方米的住宅，房屋的门口就占据了两间、两间半的空间。由于许多受灾者组成的都是小规模家庭，所以会出现以此为论据，认为应该供给小规模住宅的议论，但是这种规划上的问题可能会对房产的存量带来消极的影响，将来人们计划按照“两户改一户”、“三户改二户”等方式对住户进行改善，然而实际上由于对空房的计划性管理存在技术性问题，这种改善可能难以顺利实施。
在受灾地区，不论是通过大规模开发，还是高层楼房，抑或是小规模住宅，都要求迅速大量地供给公营住宅。这种方向在现有庞大的受灾者的况下，是具有一定的说服力的。没有时间仔细考虑住宅的具体内容。但是大量供给的公营住宅，并没有和长期的有效性房产存量结合在一起，可能在将来会发生问题，会出现成本增加的危险性。
在紧急三年计划中，对于民间出租房屋供给的支援特别微弱。然而在受灾地区，此项政策发挥的作用却十分有限。本来它就是以中等收入阶层为对象的政策，因此其房租水平与受灾者的负担能力不一致的情况较多。紧急三年计划修改中，随着公营住宅的增加，相应地缩减了其计划户数。此外，在供给计划中，允许建设场地有所偏重。计划户数总体是4123户，其中37%都建设在郊外。在受灾市区，东滩区有1118户，而长田区只有151户，整体上西部旧中心区的供给十分困难。估计这是由于旧中心区不存在形成特惠租赁住宅的房租市场，而且也难以确保完整的建设场地所造成的。
通过修改，预计对民间房屋将会采取新的政策。第一，对租赁民间房屋提供房租补贴，以3万日元为最高限额，到1999年底，对每年的减额实施补贴。第二，制定租借民间住宅的制度。由于特惠租赁住宅已经达到极限，人们把目光转向了特定目的租赁住宅。与特惠型相比，特定目的型的规模相对较小，但是具备初期房租低廉、优先以前的居住者重新入住等特征，适合受灾地区的实际状况的可能性较大。在特定目的型的制度中，再加入改变，采取市政府租借的市营住宅的方式，就可以进一步降低房租。缓和建设面积、道路连接、户数条件，扩大对事业者提供利息补助等使用范围等，这些都属于民间住宅租借制度。
人们期待着这些新的政策能够发挥其有效性。但是很明显，还没有出现能够使民营租赁房屋得以迅速恢复的规模政策。就这一点而言，西部旧中心市区扩大供给数量能否扩大将成为一个关键点。
住宅政策框架中，还不具备促进低房租民间租赁房屋供给增加的手段。实际上，这部分完全依赖于木制结构房屋和平房住宅。在受灾地区，这些存量被一次性摧毁了，私人租质房屋瞬间丧失了。而且不存在将它们进行重建的手段。仅仅依靠新的房租补助和民间租赁住宅终归是有限的。于是，受灾地区的住宅政策不得不用“公营住宅”取代“木制结构房屋”。但是，低房租私人租赁住宅的毁坏，从市区内的建设场地、建设规模的大小、人住的简便性、确保搬迁自由等方面来看，意味着丧失了公营住宅不可替代的房产存量。
紧急三年计划以新建住宅的援助为基准，但是通过多次调查发现，大部分受灾者都希望回到自己原来居住的地方。所以不仅需要扩大规模，还要特别重视房产存量的重建。然而住宅重建在复杂的障碍面前，显示出停滞不前的局面。
许多受灾者都是低收入者和老年人，他们的投资能力本来就十分微弱，遭受灾害后，就业和收入变得更加不稳定。许多家庭即使拥有土地，也没有重建的资本。为了应对这种局面，金融公库、兵库县和神户市灵活运用低利息融资、震灾恢复基金等进行利息补贴。但是，老年人不具备可以利用这些资本的信用实力。受灾地区的高龄社会里存在的问题，不是“融资不足”，而是“信用不足”。此外，当设定了土地抵押权时，只要没有解除，就难以融资。经过泡沫经济后，在土地价格毫无上升趋势的今天，发生了许多“担保失效”的问题。有的家庭虽然卖掉了土地，却仍旧无力偿还负债。
出现这种状况说明，投资能力的下降不仅仅起因于单纯的低收入问题，正如“信用不足”、“担保失效”所代表的那样，它们反映出了现代社会中存在的问题。
国家应急广播—应急档案，今天，为您讲述：1995年，日本阪神大地震，也希望能引起大家的思考。我是百宁，明天见！