在日本仙台的一个凉爽的午间，187个联合国会员国代表齐聚一堂，通过了一项新的减少灾害风险指导框架，坐在主桌旁的人们对此表示喜悦和满意。签署后，这些国家将批准与私营部门共同制定减少和预防灾害风险的公共政策。

今年是世界上大多数国家将《仙台减少灾害风险框架》（2015—2030年）作为减灾决策的指导文件的第五年。

联合国减少灾害风险办公室美洲和加勒比区域办事处主任劳尔·萨拉萨尔（Raúl Salazar）解释道：“《仙台框架》成功地确立了一个重要的概念变化：它使国际社会认识到减少风险才是重中之重，并将重点从灾害应对转移到其他方面。”

萨拉萨尔补充说：“这种方法的改变有助于将灾害风险视为一个与发展相关的问题，这样所做的决定就不会产生新的风险。”

正如萨拉萨尔所言，《仙台框架》提出了对降低风险的全面理解。与其前身《兵库行动框架》（2005-2015年）相比，《仙台框架》确立了更为广泛的行动领域，而《兵库行动框架》则仅简要阐述了减少风险对易受自然灾害影响的重要性。

“《兵库行动框架》于2005年在预防十年期间诞生。当时，各国注意到灾害的影响越来越大，进而导致陷入贫困。兵库不是一项承诺，而是允许对科学知识的综合主题进行反思，以考虑造成灾害的现象并将其纳入社会科学。它超越了研究为什么会发生地震或飓风，也不是把灾害理解为孤立的事件，而是将其理解为调解人类环境。”萨拉萨尔说。

随后，《兵库行动框架》演变成《仙台框架》。《仙台框架》扩大了对风险管理的参与，包括民间社会和私营部门。萨拉萨尔强调：“《仙台框架》是一个与发展密切相关的进程。”

了解风险

《仙台框架》提出了风险管理的全面性，反过来又为了解风险的可能性打开了一扇新的窗户。也就是说，它不仅暴露了一个事件（自然事件或人为事件）的风险，而且还要求考虑一系列事件中的特殊情况所产生的所有影响。简言之：系统性风险。

分析人士艾伦·拉威尔（Allan Lavell）表示，理解这种“复杂”风险一直是《仙台框架》在该地区面临的主要挑战之一。“成功地区分暴露和潜藏风险的组成部分需要数年时间，而且还需要尽可能彻底的探索。系统性风险的概念让许多官员和规划者望而却步。”

尽管如此，还是有案例形成了一种从知识本身的根源理解风险的归纳方法。“安全学校倡议融合了教育、基础设施、经济、金融、民防等各个领域，改善了学生从小了解灾害的准备情况。从概念上讲，《仙台框架》极大地促进了对减少风险一体化的反思。”萨拉萨尔说。

此外，《仙台框架》的通过，使人们有可能将风险管理理解为一条综合战线，将公共、私营和民间社会结合起来。萨拉扎尔称，民间社会被理解为一个由科学家、社区、妇女和残疾人等不同行动者组成的群体，且有助于《仙台框架》的实施，因为民间社会的成员最终是与社区有直接联系的人。

另一方面，私人倡议在《仙台框架》的实施上也非常重要。萨拉萨尔表示，私营部门抗灾协会联盟（ARISE）对理解和降低风险作出了重大贡献。

萨拉萨尔称，这三个部门合作的重要性是减少破坏性后果的关键。由联合国减少灾害风险办公室和流行病灾害研究中心（CRED）于2017年发布的一项关于经济损失、贫困和灾害的研究显示，每年因灾损失5200亿美元，并导致2600多万人陷入贫困。

实施问题

在《仙台框架》成立五周年之际，该框架最重要的目标之一是目标E：到2020年，大幅增加制定国家和地方减灾战略的国家数量。

“五年来，该区域的努力似乎是不同的。各国试图从自己的角度来解释在发展背景下减少灾害风险的意义，以找到实施的途径。这些努力已具体化为规范、体制改革以及针对了解风险和能力建设所作的努力。从体制角度看，有些国家已经转向综合性制度，这些制度改变了名称，并取得了进展。但在大多数情况下，这是不可能摆脱紧急情况的。”拉威尔说。

联合国减少灾害风险办公室美洲和加勒比区域办事处负责监测《仙台框架》遵守情况的詹妮弗·古拉尼克（Jennifer Guralnick）认为：“各国正在遵守《仙台框架》的精神，并将其作为社区和个人的国家路线图。这是基于整体，而不是从某一特定部门的独家角度。”

古拉尼克补充说：“政府间组织、联合国各机构和整个国际社会都在推动这一令人鼓舞的实质性变革，共同努力促进其执行。”

《仙台框架》的实施与另外两项主要倡议的通过密切相关：可持续发展目标和《巴黎协定》。三者不仅具有共同目标，而且均由联合委员会负责制定战略。换句话说，努力是基于知识的优化。萨拉扎尔呼吁各国在投资决策中根据需要扩展这些现实，进而实现一致性和知识整合。

面向未来

在通过五周年之际，《仙台框架》对大幅减少该区域灾害的影响至关重要。美洲和加勒比的一些国家已着手制定新的战略和举措以减少其脆弱性，尽管气候变化增加了发生异常自然现象的可能性。

“仙台框架有助于我们理解如何解决一个复杂的问题，让各国清楚地认识到我们今天面临的风险，这些风险不是30年或40年前的风险，而是需要用更复杂的和综合的方法来处理的风险。”萨拉萨尔表示，他承认有很多需要改进的地方：“我们必须对风险有更广泛的认识。我认为，我们已经不再把灾害视为关注的焦点，即只关注后果，而是把风险视为一个更广泛的概念框架。同时，作为一个国家、地方政府和地区，我们有一个很好的机会进行反思，进而更好地组织处理风险的方法，以更高水平的复杂性和整合性来处理案件。例如，新型冠状病毒肺炎就是一个明显的例子，表明一种源于流行病的风险，可能对许多部门产生系统性影响。”

古拉尼克称，监测《仙台框架》执行进展的主要挑战之一是缺乏收集系统化信息的机构间和多部门机制。

萨拉萨尔对《仙台框架》接下来的十年持乐观态度。“提升减少经济损失的能力，这对一个区域而言非常重要。例如，通过疏散、保护以及新的建筑系统，我们在降低死亡率方面已经取得了一定进展。我认为，我们将看到一个正在朝着这一目标不断前进的区域。这是一个必须得到支持的区域，它走在正确的道路上，有着非常明确的领导。我对《仙台框架》有待实现的目标感到乐观。”

这就是五年前坐在仙台主桌旁的人们对这份文件感到高兴和满意的原因。他们之所以微笑，还因为在这个被榉树环绕的日本城市里达成协议具有重要意义。几个世纪以来，榉树为建造成百上千的房屋和结构提供了木材。榉树，就像《仙台框架》一样，为未来的战略奠定了坚实的基础。（作者路易斯·布隆LuisBurónB.）